Actions publiques concertées, une démarche participative au développement

L’émergence des idées doit beaucoup aux résultats de l’aide publique au développement considérée à juste titre comme une politique publique rationnelle.
Une histoire ?
1945-1960 : Le temps de l’installation. Une période où tous les paradigmes de l’aide publique au développement au lendemain de la seconde guerre mondiale sont à l’ordre du jour. Un premier paysage avec la parution des fonds multilatéraux (SFI, BM…) bref, tout le système des nations unies va se mettre en place.
A partir de là, va s’établir une logique de coordination du financement du développement appelée « GAD » (Groupe d’Aide au Développement) avec pour priorité le financement/investissement qui nécessite l’existence du capital économique.
1960-1970 : La période de légitimation. Pendant ce temps, les prémisses du développement que sont les théories vont se légitimer. Des références du développement sont trouvées. Soit, on est orthodoxe, hétérodoxe etc.
1970-1980 : La période des doutes s’annoncent clairement. Il est établit que la croissance est différente du développement. Du rapport Person, une critique sur la logique même de l’aide publique au développement est mise en exergue.
Dès lors, on mettra à profit ce temps pour le recentrage qui va mettre un accent sur le développement humain. C’est à partir de là qu’est né le concept « d’autosuffisance alimentaire ». Les premiers indicateurs sont conçus par la FAO notamment : le taux de malnutrition, accès à l’eau, etc.
1980-1990 : Le temps des certitudes avec le programme d’ajustement structurel, accroitre l’investissement (exigences des conditionnalités par la BM et le FMI).
On change de lunette pour voir le processus du développement autrement. Un bouleversement fondamental (réduire le déficit public). C’est « le processus de Washington », la période de « consensus ».
De 1990 à nos jours : Le post consensus de Washington. Le temps des complexifications. Il s’agit de trois complexifications majeures. Ce sont :
1- Un foisonnement du nombre d’acteurs
On le voit avec des fondations, ONG, coopérations décentralisées, acteurs privés dans le champ du développement. Des acteurs :
· mal connus,
· mal identifiés,
· mal recensés (les migrants/investissements,
· arrivée des pays émergents,
· nouveaux rôles à d’autres acteurs dévolus à l’Etat (sécurité),
· l’Etat se décharge sur les acteurs privés (fameux hybride ‘’partenariat public et privé’’),
· qui fait quoi et sur quoi dans le champ du développement ?
· excès de centralisation de la question de l’aide,
· rôle accru des intermédiaires financiers (financement à travers les grands projets,
· rôle accru des agences de notation (doing business etc.).
Cet état de fait change aujourd’hui des regards, des compréhensions de la situation réelle des pays en retard. Cela façonne l’image réelle.
On est plus tôt sur des opportunités de financement, inciter les entrepreneurs à acheter les dettes des pays en voie de développement qu’on note pour la cause « pays émergents ».
En 2011, le Ghana détenait le taux de croissance le plus élevé au monde (13%). Quel stade est-il en matière de développement ?
2- Des objectifs de plus en plus élevés
Quoi doit donc financer l’aide ?
Est-ce la santé, l’agriculture, l’éducation etc.
Ainsi, les politiques de développement demeurent très influencées par ce regard (diversité des objectifs).
3- Les instruments et processus
Une tendance très forte de la technicisation et technocratisation du développement. Cela se constate par le développement des instruments, la construction croissante des indicateurs de plus en plus croissants.
Des normes préconçues pour atteindre le développement. Des méthodes d’assignation aléatoire. Un processus de plus en plus contraignant pour répondre aux besoins de financement/développement (formulaire de l’UE, AFD, BM, USAID etc.) lié aux questions d’obligation de rendre compte au bailleur de fonds que de l’amélioration des conditions de vie des bénéficiaires, l’existence des différents de niveaux de rédevabilité aidant.
UNE MEILLEURE ALTERNATIVE TROUVÉE
De ce qui précède, la nécessité de rendre les actions publiques concertées ne devient l’ombre d’aucun doute en vue d’un développement participatif. Car, il s’agit de construire des politiques/actions publiques avec l’ensemble des acteurs puisqu’il s’agit d’une question qui les concerne : ‘’le développement’’. « Tout doit partir d’eux et revenir à eux ».
Au fait, qu’est-ce qu’une politique publique ?

Le terme « Politique Publique » est assez récent.

Il a été introduit dans le langage des sciences politiques et administratives européennes dans les années 70 comme traduction littérale du terme « public Policy ». Ce dernier s’oppose au terme « la politique » (« politics »), qui désigne les activités et les luttes des acteurs politiques traditionnels (notamment partis politiques, groupes d’intérêts, syndicats ou nouveaux mouvements sociaux) visant la conquête du pouvoir législatif ou gouvernemental dans le respect des règles constitutionnelles et institutionnelles (ce que recouvre le terme de « Policy »).
Il existe une multitude de définitions de la notion de politique publique.

Dans son introduction à l’analyse des politiques publiques, Thoenig en relevait au moins quarante dans les années 1980. Sans revenir sur cette diversité, on peut rappeler quelques-unes de ces définitions.

DES DÉFINITIONS :

« Une politique publique est ce que les gouvernements choisissent de faire ou de ne pas faire ».

« Une politique publique est le produit de l’activité d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale ».

« Une politique publique est un programme d’actions propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales dans un secteur de la société ou dans un espace donné ».

« Une politique publique est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement et ce, par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps ».

« Une décision ‘’faite corps’’ qui se caractérise par des comportements cohérents et répétitifs de la part de ceux qui la font ainsi que de la part de ceux qui sont concernés par elle ».

« Il y a politique publique lorsqu’une autorité politique locale ou nationale tente, au moyen d’un programme d’action coordonné, de modifier l’environnement culturel, social ou économique d’acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle ».

Quoi que ces définitions soient très diverses, elles tendent à mettre l’accent soit sur les acteurs investis de pouvoirs publics, soit sur les problèmes collectifs à résoudre, soit sur les actions étatiques apportées.

En fin de compte, les spécialistes des politiques publiques s’accordent pour dire qu’une définition «opérationnelle » est nécessaire pour qualifier l’objet et le champ d’étude retenus.
Pour y parvenir, une présentation des critères s’avère nécessaire pour étouffer les compréhensions.

CARACTÉRISTIQUES D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE:

«Une politique publique est définie comme un enchaînement de décisions ou d’activités, intentionnellement cohérentes, prises par différents acteurs, publics et parfois privés, dont les ressources, les attaches institutionnelles et les intérêts varient, en vue de résoudre de manière ciblée un problème défini politiquement comme collectif.

Cet ensemble de décisions et d’activités donne lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins contraignante, visant à modifier le comportement de groupes sociaux supposés à l’origine du problème collectif à résoudre (groupe-cible), dans l’intérêt de groupes sociaux qui subissent les effets négatifs dudit problème (bénéficiaires finaux) ».

LES CONDITIONS ESSENTIELLES D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE

a. Solution à un problème public :
Une politique publique vise à résoudre un problème social reconnu politiquement comme public, et nécessitant le rétablissement de la communication interrompue ou menacée entre plusieurs acteurs sociaux.

b. Existence de groupes-cibles à l’origine d’un problème public :
Toute politique publique vise à orienter le comportement de groupes-cibles, soit directement, soit en agissant sur leur environnement.

Le « modèle de causalité » qui sous-tend la cohérence de la politique publique conduit à identifier les groupes-cibles de la politique, c’est-à-dire les groupes sociaux dont on suppose que le comportement est à l’origine du problème public à résoudre.

c. Cohérence au moins intentionnelle :
Une politique publique est mise en place avec une orientation donnée. Elle suppose une « théorie du changement social » ou « un modèle de causalité » que la politique publique tentera d’appliquer pour résoudre le problème public considéré.

Elle suppose également que les décisions ou activités prises sont liées les unes aux autres. Ainsi, un manque de cohérence se manifestera par une coïncidence purement occasionnelle de mesures qui visent les mêmes groupes-cibles mais qui ne sont pas, selon l’intention du législateur, liées les unes aux autres.

d. Existence de plusieurs décisions et activités :
Les politiques publiques se caractérisent par un ensemble d’actions qui dépassent le niveau de la décision unique ou spécifique, tout en restant en deçà d’un « mouvement social général » (Heclo, 1972).

e. Programme d’interventions :
Cet ensemble de décisions et d’actions doit, en outre, contenir des décisions plus ou moins concrètes et individualisées (décisions relatives au programme et à son application). Un plan de mesures ne peut être considéré en tant que tel comme un élément d’une politique publique que si des mesures individuelles, faisant l’objet de définitions explicites, sont appliquées (au moins partiellement).

Un programme d’interventions sans suite n’est pas une politique publique ; il ne constitue qu’un produit (éventuellement indispensable) parmi d’autres éléments constitutifs d’une politique publique.

f. Le rôle clé des acteurs publics :
Cet ensemble de décisions et d’actions ne peut être considéré comme une politique publique que dans la mesure où ceux qui les prennent agissent en tant qu’acteurs publics ;autrement dit, il faut qu’il s’agisse d’acteurs appartenant au système politico-administratif, ou bien d’acteurs privés investis de la légitimité de décider ou d’agir sur la base d’une délégation fondée sur une règle juridique.

Si cette condition n’est pas remplie, un tel ensemble de décisions (qui, de fait, peuvent également être contraignantes pour des tiers) sera considéré comme une politique « corporatiste » ou même « privée ».

Ainsi plusieurs « politiques » menées par les entreprises multinationales (barèmes salariaux, stratégie environnementale, systèmes de management environnemental) relèvent de décisions et de responsabilités strictement internes.

g. Existence d’actes formalisés :
Une politique publique suppose la production d’actes ou outputs censés orienter le comportement de groupes ou d’individus supposés à l’origine du problème public à résoudre. En ce sens, notre définition d’une politique publique suppose l’existence d’une phase de mise en œuvre concrète des mesures décidées.

Cependant, l’analyse de politiques publiques conduit dans certains cas à mettre en évidence une non intervention de l’acteur politico-administratif ou l’absence de recours à un certain nombre d’instruments d’intervention.

L’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES

L’analyse des PP devient une sociologie de l’action publique
C’est une démarche sociologique, c’est un travail empirique pour savoir comment fonctionne l’Etat ; c’est la spécificité de l’objet observé qui rend cette discipline particulière. D’où la nécessité d’intégrer des approches et outils pour son analyse.

a)Une définition problématique d’une politique publique
Cette définition varie dans le temps et dans l’espace.
Aujourd’hui, sont considérées comme des domaines d’intervention des choses qui n’en étaient pas avant : l’Etat a de nouvelles compétences, comme les politiques sociales, qui relevaient avant d’institutions privées comme les institutions religieuses.

D’un pays à l’autre, le domaine des compétences de l’Etat va varier, ainsi en Italie, les politiques de lutte contre la pauvreté relève encore de l’Église, alors qu’en France, elles relèvent essentiellement des compétences des collectivités territoriales.

Quoi qu’il en soit, on retrouve, on retrouve 5 composantes d’une Politique Publique

• Un contenu:
Une PP est un ensemble d’éléments matériels (ex : texte juridique), d’éléments budgétaires et d’actes administratifs (nomination de fonctionnaires…). + Élément symbolique qui motive l’action de l’Etat : discours de certains acteurs, certaines prises de position (ex : campagne d’information sur la prévention routière).

• Un programme:
Chaque ministère développe une politique propre. Au sein d’un même ensemble, on retrouve différents types de politiques publiques (ex : au sein du ministère de la culture, la politique du livre est différente de la politique du cinéma). De plus, contre la toxicomanie, 3 programmes possibles : curatif, préventif ou de sanction.

• L’orientation normative :
L’idée est qu’une Politique Publique est toujours liée à des normes. Toute Politique Publique vise à réaliser des objectifs : soit satisfaire l’intérêt des acteurs (ex : dans le cadre des négociations de la Politique Agricole et Commerciale, on défend l’intérêt des agriculteurs), soit favoriser des vendeurs (ex : la politique du cinéma en France).

• Élément de coercition :
L’État exerce la contrainte. Une PP doit exercer une contrainte sur le comportement des acteurs, qu’ils soient publics ou privés.

• Le ressort social :
L’expression qui désigne l’ensemble des acteurs publics ou privés qui participent + ou -directement à la production et à l’application des PP.

PERSISTANCE D’UNE COMPLEXIFICATION

Malgré des modèles théoriques, travaux des chercheurs et professionnels du développement, des incohérences sont souvent constatées dans l’élaboration des politiques publiques. Elles sont souvent dues à une mauvaise définition des rôles et responsabilités des acteurs impliqués.

En effet, une politique publique est différente d’une dénonciation des actions publiques par des acteurs mais, plutôt une participation, une responsabilité d’assumer la décision pour aller à l’action.

Pour y parvenir trois actions sont fondamentales :
1. Une action de terrain vérifiable : nécessité de refléter la réalité dans les politiques publiques. Ce qui suppose obligatoirement la maîtrise du domaine, ses manifestations, son vécu sur le terrain. Comment on vit le problème ? On est crédible devant son interlocuteur lorsqu’on est capable de poser un problème clairement.

2. Une production de connaissances : il s’agit de comprendre qu’est-ce qu’on tire comme connaissances en vue d’éviter de répéter les mêmes erreurs.

3. Comment l’action publique peut s’inscrire dans un cadre institutionnel ?
D’où la nécessité de dialoguer avec le pouvoir, d’établir le rapport avec les pouvoirs publics. Rien ne sert de concevoir une meilleure politique publique, si elle n’est pas appliquée pour servir les citoyens. Cette démarche exige qu’il faut construire une posture pour la construction des politiques publiques.

Cette démarche n’exclut pas l’émergence de tensions qui, d’ailleurs, sont considérées par des spécialistes comme élément normal dans la construction des politiques publiques. Il est normal qu’il y existe des situations de dénonciation mais, aussi d’accord pour l’objet social qu’on a en commun. Deux temps majeurs : situations de conflits et de collaboration.

Par ailleurs, il est évident que lors de l’élaboration des actions publiques, que la question de représentativité se pose. Si cette question est l’un des centres d’intérêts car, nécessaire, force est de reconnaitre que la question de légitimité anime les débats.

Il s’agit en effet, d’une légitimité fractionnelle : qui parle au nom de la société civile ?
Qui est société civile ? (une notion polysémique).

Notre rôle d’acteurs de développement devrait nous conduire vers l’essentiel. Notre travail est comment discuter, travailler avec chaque acteur. Un exercice qui consiste à réunir toutes les composantes autour d’un champ commun constructif.
Kaba MARA
Lyon, 06 Février 2013

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