Dynamiques de décentralisation en Afrique

Une thématique au centre des préoccupations dans le contexte du développement en Afrique. Aujourd’hui, lorsqu’on parle de décentralisation, le citoyen ne sait pas toujours de quoi on parle. Car, ce sont les tendances des gens qui s’imposent; c’est comme si toutes les décentralisations sont équivalentes.

D’ailleurs, traditionnellement le pouvoir était en partie centralisé et par endroit partagé. C’est dire que ce n’est nullement un processus nouveau car, il s’agit d’un partage du pouvoir. La logique est que si on décentralise et déconcentre, on a d’une autre façon centralisé et concentré. Néanmoins, des caractéristiques spécifiques nous permettent de les distinguer (décentralisation et déconcentration) en dépit de leurs complémentarités.

Déconcentration : c’est la délégation de compétences du sommet à la base (en gardant le lien hiérarchique).

Décentralisation : c’est le transfert de compétences du centre (État) vers les périphéries (collectivités). L’État se dessaisie de sa compétence, se décharge, ni de tutelle=autonomie.

Cependant, cela ne met nullement en cause son rôle de contrôle d’égalité même si on rend la décision autonome au niveau des collectivités ; il s’agit juste pour l’État de s’assurer que les textes en la matière sont respectés comme le code des collectivités, le code des investissements (public, marchés) entre autres.

Tout ce processus est soutenu par l’hypothèse que les collectivités sont autonomes. Cela suppose aisément que le niveau local est suffisamment compétent d’assurer cette autonomie.

En effet, l’émergence du concept de Décentralisation doit beaucoup à plusieurs facteurs notamment:
– Une logique de contestation contre la fonction centralisatrice de l’État. Dès lors, des facteurs de fragilisation de l’État se font sentir suite aux exigences des citoyens de plus en plus fortes.

Facteurs internes:
1- Faible efficacité des services publics;
2- Revendications régionales;
Remise en cause des équilibres publics et privés.
Facteurs externes:
1- Espaces publics supranationaux;
2- Secteur privé institutionnel;
3- Mouvements sociaux mondialisés.

De ces exigences et complexités, des réflexions sur les meilleures formes de partage du pouvoir évoluent.

Théories de la Décentralisation (les libéraux démocrates)
1)- Les approches normatives: il s’agit de combiner la démocratie en décentralisant. Ainsi, on va:
– favoriser la planification participative;
– améliorer la mobilisation des ressources locales;
– favoriser la coordination/ contrôle sur des politiques publiques;
– rendre plus efficace la lutte contre la pauvreté;
– favoriser la stabilité politique et l’unité nationale.

2)- Théorie du choix public: Il est question de:
– rendre plus efficaces les services publics (principe de subsidiarité=plus proche du terrain).

3)- Théorie de la bonne gouvernance: Elles stipulent que:
– plus, on va décentraliser, on va augmenter la performance de la gestion.

Deux freins majeurs:
Malgré cette avancée, il existe encore des freins à la décentralisation.
1. Faiblesses des ressources d’action financières et humaines
– sur le plan financier, on enregistre un rendement de fiscalités locales faible, faible transfert de l’État des ressources appropriées, pas de dispositifs d’emprunts et faible accès aux financements extérieurs.
– sur le plan humain, on distingue le manque de compétences politiques des élus, faible compétence technique et confusion sur les compétences détenues.

2. Réticence du pouvoir et des services centraux
– manque de volonté politique;
– risque d’éclatement de l’État;
– faible implication de la société civile;
– mentalité d’assistance;
– tension entre les différents pouvoirs locaux;
– intérêt personnel préoccupant.

Au regard de ces freins, la question de compétences se pose. On distingues trois types de compétences:
– des compétences obligatoires; Exemple: des élus locaux doivent obligatoirement comprendre les questions de fiscalités (disposions réglementaires), processus de prise de décision et de gestion de patrimoines relevant de ses compétences.
– des compétences ouvertes; Exemple: Compréhension des questions de coopération décentralisée.
– des compétences facultatives. Exemple: Dispositifs de subvention et de contractualisation. Cette fonction relève des compétences des techniciens des collectivités.

Les techniciens ont un rôle important dans le fonctionnement des collectivités. La complexité des démarches en appelle à des expertises diverses.

Quelques illustrations justifiant la complexité des tâches souvent vécues par les techniciens de collectivités:
Deux dispositifs complémentaires mais, souvent ambiguës. A ne pas les confondre.
1. Dispositifs de subvention
On distingue huit (8) étapes principales:
– règlement budgétaire; (analyse des règles/lignes budgétaires)
– budget de financement; (concevoir suite à l’analyse, le budget de financement)
– demande de financement; (élaborer la demande de financement pour approbation du conseil)
– approbation du conseil;
– engagement; (des parties prenantes)
– exécution du budget;
– inscription budgétaire;
– liquidation.

2. Dispositif de contractualisation
Treize (13) principales étapes:
– idée; (réflexion)
– projet; (élaboration du projet)
– programme; (définir les lots à réaliser avec durée)
– candidature; (termes de références)
– mise à l’étude/ décision du conseil/approbation des TDR
– élaboration du contrat;
– contrat;
– approbation du contrat par le conseil;
– signature conjointe;
– exécution;
– inscription budgétaire;
– engagement;
– liquidation.

Ensuite, une autre complexité majeure que les techniciens des collectivités devraient faire face. C’est comment la collectivité fait pour la mise en œuvre de ses actions? étant donné que la collectivité est responsable par son action du résultat produit.

D’où la nécessité de maîtriser tout le processus. Les techniciens devraient avoir cette compétence qui engage la responsabilité entière de la mise en œuvre (le processus de production= maîtrise d’ouvrage) jusqu’au produit fini = œuvre. Le maître d’ouvrage= collectivité devrait maîtriser le montage financier (élément fondamental du maître d’ouvrage).

Par des dispositions réglementaires (code des marchés publics), le maître d’ouvrage peut sous son contrôle déléguer la réalisation de l’œuvre à une structure ou particulier appelé maître d’œuvre.

Quelques compétences pour les techniciens
1. conception (définir ce que la collectivité veut à la sortie, le résultat, identification des besoins et définition des moyens pour réaliser);
2. maîtriser le montage financier;
3. cahier de charges (moyens, éléments de négociation, points d’attention etc); spécifiquement, on distingue:
– le respect des normes (les normes éditées par l’État);
– objet du service (finalité globale, objectifs spécifiques plus précis…). Exemple d’un projet d’aduction d’eau potable, il est nécessaire de préciser ceci :
– le débit, qualité de l’eau, etc);
– délimitation de la prestation (durée, conditions de renouvellement, zones géographiques couvertes, exclusivité ou clause de concurrence);
– moyens de la prestation (moyens humains=conditions d’emplois, régime juridique qui leur est attribué, équipement=entretien et réparation/remplacement);
– moyens mis à disposition par la collectivité (appui financier et modalités=paiement et clauses suspensives etc., équipement=conditions d’utilisation);
– manière de rendre compte, un point d’attention ( sur les activités=comment on organise le compte rendu, sous quelle forme etc., financièrement aussi);
– composition des organes de décision (place des représentants de la collectivité, condition de nomination du Directeur si le projet à réaliser est à diriger);
– organisation du contrôle (processus de contrôle, le nombre d’intervention, les échéances etc.);
– règlement des litiges (quelle est la juridiction de recours, est ce qu’il y a une structure particulière= médiation, ou autre à clarifier).
4. procédures d’appel d’offres (dossiers, publication, rendre public, modalités d’informations, choix, contractualisation);
5- suivi de la réalisation;
6. réception (procédure appropriée).

A la lumière de tout ce qui précède, certains points d’inflexion méritent d’être élucidés.
Très souvent, on affirme aisément que les collectivités sont proches des citoyens. Or, on ne voit pas directement le citoyen. Il n’existe pas de lien direct.

On voit le citoyens à travers des organisations; d’où l’importance de comprendre la relation entre l’institution et le citoyen. Comment ils collaborent? ; Comment on fait que le territoire soit en contact avec le citoyen ?

En rappel, l’État à l’origine, s’est substitué à la société pour le bien-être de cette dernière. Il a toujours élaboré des outils dans cette perspective.

L’un des premiers outils classiques est le “cadastre”. Dans le même ordre d’idée, l’État planifie les productions agricoles, l’approvisionnement en équipements, l’orientation de la production etc. Il s’agit d’une logique où l’État est plus fort que le citoyen.

C’est à partir des années “80” que les plans d’ajustement en Afrique ont mis fin relativement à cette logique. Dès lors l’ouverture des marchés serait encline à réguler cet aspect “donner les grandes orientations”.

En outre, l’État a mis en œuvre des outils comme “le Plan Local de Développement” en faveur des collectivités. Malgré, la démarche de centralisation de l’État existe encore à des teneurs variables en fonction des pays.

Une autre grande question est et reste le fait d’ignorer souvent certaines dynamiques locales que les populations/citoyens produisent sans les partenaires techniques et financiers; où les citoyens deviennent des acteurs, mobilisent leurs propres ressources liés à leurs difficultés. Ces aspects sont souvent ignorés pendant l’élaboration des plans de développement locaux préconçus de par sa démarche, outils, temps, données à collecter etc.

Ces dynamiques locales sont en général non lues par les services de l’État ou partenaires financier, d’accompagnement/ONG/Projets qui ont leurs enjeux différemment intégrés.

L’important est de faire dialoguer les démarches, voir dans quelles mesures les deux peuvent, ne pas dialoguer à travers un espace public (transparence, gouvernance locale) en vue d’aboutir à une vision commune. Les projets/ONG et acteurs de développement devraient pouvoir aider/faciliter/appuyer ce processus.

Aperçu de l’expérience guinéenne de la Décentralisation

Selon, Alhassane Condé, “Les expériences de décentralisation n’ont pas toujours été heureuses en Afrique, les raisons sont nombreuses”.

En République de Guinée, des espoirs et les échecs alternent et rythment la vie de la décentralisation. Cependant, l’espoir est de mise malgré des distorsions qui persistent encore.

Ces espoirs ne peuvent se matérialiser qu’à travers une intégration d’efforts de l’ensemble des acteurs: État, société civile, partenaires au développement et le secteur privé.

Une volonté politique exprimée :

– Le discours programme du 22 décembre 1985 du Chef de l’État.

– Vote de la loi fondamentale le 23 décembre 1990 faisant cas à l’existence des trois pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) et les bases essentielles de l’administration du territoire. Une Constitution autorisant le multipartisme est approuvée par référendum avec 98,7% des voix.

– Référendum du 11 septembre 2001 donnant d’autres statuts aux collectivités (autonomie de gestion effective des ressources locales).

Des facteurs externes qui exigent :

– Ambitieux programme de réformes administratives et économiques de la Guinée avec la BM et le FMI (années 90).

Organisation des instances de gestion du processus :

Au niveau national :

– Ministère de l’administration du territoire et de la décentralisation ayant des attributions claires;

– La direction nationale de la décentralisation avec ses organes techniques fonctionnel;

Au niveau régional :

Le Service Régional d’Appui aux collectivités et à la Coordination des ONG (SERACCO);

Au niveau préfectoral : Secrétaire Général chargé des Collectivités Décentralisées (SGCD)

Cadre légal

Existence du code des collectivités locales.

Dispositifs

Organisation de la décentralisation :

– Le découpage territorial est fait sur la base du découpage administratif préexistant

– Un seul niveau à ce jour: les communes (urbaines et rurales)

En milieu urbain : Communes urbaines (38) composées de quartiers

En milieu rural : Communes rurales (303) composées de districts

Statuts : Elles sont dotées de la personnalité morale, d’autorités propres et de ressources. Chaque collectivité locale est constituée de l’ensemble des citoyens qui ont leur domicile sur son territoire.

Possibilités de coopération au sein des niveaux et entre niveaux :

Les collectivités locales peuvent se regrouper entre elles pour assurer la gestion d’intérêts communs sous les formes suivantes:

1- les conférences inter – collectivités;

2- les regroupements de collectivités locales.

Possibilité de scission ou de fusion : Les collectivités locales sont créées, modifiées, fusionnées, scindées ou supprimées par la loi.
Principaux types de compétences transférées : au total 32 compétences propres dont les principales sont :

– Éducation préscolaire, élémentaire et alphabétisation ;

– Santé, hygiène et assainissement ;

– Aménagement du territoire ;

– État civil ;

– Création, organisation, gestion, modification et suppression des services administratifs et publics de la collectivité locale.

Et des compétences optionnelles : elles dépendront des compétences financières des collectivités

Relation entre les niveaux : Les quartiers et les districts relèvent respectivement des communes urbaines et des communes rurales. Il n’existe pas de relation de tutelle entre les communes.

Mobilisation des moyens financiers :

Transferts et dotation de l’État : une dotation de fonctionnement est instituée en faveur des collectivités locales. Elle est versée annuellement à toutes les collectivités locales.

Ressources locales :

Recettes fiscales (taxe professionnelle unique, taxe sur les armes à feu, contribution foncière unique).

Recettes non fiscales (taxe d’état civil, taxe d’abattage , taxe d’hygiène et de salubrité publique ,taxe de publicité, Produit des amendes, Produit des amendes, droit de place de marché, droit de location des kiosques , droit de stationnement du bétail , droit de stationnement des véhicules à moteur, produits d’exploitation du patrimoine , revenus du portefeuille, vente de terrains, vente de réserves foncières, dons et legs, contributions volontaires).

Financement extérieurs : Les ressources extérieures des collectivités locales provenant de l’État ou autres organismes (projets et programmes d’appui à la décentralisation) comprennent des recettes ordinaires et des recettes extraordinaires.

Dispositifs techniques :

Transferts de moyens humains : secrétaire général de la commune, le receveur communal (appui technique de l’État) et les fonctionnaires temporaires ou occasionnel d’appui (par l’autorité communale).

Relations internationale : Les projets de conventions de coopération décentralisée internationale sont soumis à l’avis du Ministre chargé des collectivités locales et du Ministre chargé de la Coopération Internationale.

Mode d’exercice du pouvoir local

Élection pour chaque niveau :

Forme des élections et fréquences: Les membres des Conseils des collectivités locales sont élus suivant les dispositions du Code électoral pour un mandat de quatre (4) ans.

Le mode de désignation des responsables est uniforme.

Les mandats sont limités à deux avec un mode de scrutin direct.

Éligibilité : Sont éligibles au Conseil local tous les citoyens résidant sur le territoire de la collectivité ou y exerçant principalement leur activité professionnelle, âgés de 21 ans révolus, jouissant pleinement de leurs droits civiques.

Organisation de la participation des citoyens, relation à la société civile

Relations au pouvoir central :

– Contrôle sur les décisions et les actes

L’État exerce un droit de contrôle sur les actes suivants des collectivités locales : les délibérations et décisions du Conseil, les décisions prises par délégation du Conseil ainsi que toutes les décisions réglementaires.

– Contrôle sur les finances : L’État exerce le contrôle sur le budget des collectivités locales, sur les recettes créées, sur la perception par les collectivités locales des recettes dont le produit est partagé entre l’État et les collectivités locales, le contrôle sur la comptabilité administrative des collectivités locales.

– Contrôle sur les titulaires de fonctions électives : Le conseil peut être suspendu ou dissous
Contrôle sur les organes :

– Contrôle sur les services : toute inspection et tout contrôle de nature technique prévus par les lois et règlements en vigueur sur les services gérés par les collectivités locales.

1. Dispositifs en faveur de la décentralisation

a- Existence de dispositif d’appui technique :

le Programme d’Appui aux Collectivités Villageoises, le Programme de Renforcement des Capacités institutionnelles (PRCI) (financé par la BM)) ; le Programme de Développement Social Durable Haute et Moyenne Guinée PDSD/HMG (financé par la BAD) et l’école Nationale d’Administration de Sérédou (ENA).

b- Existence de dispositifs d’appuis financiers et mode de fonctionnement :

décret de mise en place du Fonds Social de Développement local. Le responsable est nommé et le dispositif de fonctionnement de ce fonds est mis en place.

c- Niveau de structuration des dispositifs : niveau national
d- Permanence des dispositifs : le fonds sera permanent selon les dispositifs
e- Existence et rôle d’organisation de représentation des élus : l’association des maires de Guinée.

f- Un dispositif de représentation du conseil des collectivités : le Conseil d’une collectivité locale représente la population qui l’a élu et exerce ses attributions au nom de cette population.

Analyse critique et freins à la décentralisation en République de Guinée
Absence de textes d’application du Code, notamment le décret fixant les modalités d’attribution ainsi que le taux maximum des indemnités et frais accordés aux élus locaux, le décret portant sur le statut de la fonction publique territoriale.

Compétences transférées aux collectivités ne sont pas accompagnées de moyens adéquats ;

Nombre important de conseillers communautaires analphabètes;

Faible diffusion du code des collectivités ;

Faible recouvrement des recettes et l’exécution du budget ;

Pesanteurs socioculturelles ;

Vieillissement des élus au poste par manque d’organisation des élections conformément au délai prévus par la loi ;

Conflits de pouvoir entre les cadres des administrations publiques décentralisées et les élus;

Insuffisance ou absence de leviers économiques laissant aux collectivités une faible capacité financière;

Lacunes dans l’application de certaines lois confrontées aux pratiques ancestrales, comme les questions de gestion du foncier;

Manque de rigueur organisationnelle lors des assemblées de conseils communautaires, absence de représentants de districts, monopolisation de l’information au sein d’une élite.

Quelques contradictions au niveau des articles du code des collectivités

· le rattachement du service technique communal de l’urbanisme à la préfecture contrairement à l’article 29 du Codes des Collectivités ;

· la contribution foncière unique définie à la fois comme recette fiscale propre et recette fiscale partagée;

· la taxe de gestion des gares routières définie comme une recette fiscale partagée alors qu’il s’agirait d’un service concédé aux collectivités

· l’absence de services de sécurité dans beaucoup de collectivités rendant difficile l’application du Code en matière d’attributions et domaines de compétences de la garde communale et communautaire.

Somme toute, le Code des Collectivités Locales de la République de Guinée est le résultat d’une législation progressive et reconnu aujourd’hui comme un outil qui fraie une bosse d’effet de neige à la décentralisation.

Il pourrait se révéler être le meilleur instrument de réforme de gouvernance et contribuer à dispenser plus de services de base, tels que l’éducation, la santé, l’eau et l’électricité, aux collectivités locales.

Mais, il a besoin d’être popularisé, diffusé, et traduit dans les langues nationales. Aussi, il doit être accompagné par des décrets habilitant, provenant des décisions ministérielles.

Pour y parvenir, le processus a besoin d’être cimenté. Le ciment reste l’éducation de base des citoyens et la formation continue des collectivités.

Kaba MARA

Paris, le 26 Décembre 2012

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